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Tribune Libre. " Renseignement économique et jeux d'influence pour un nouveau paradigme au coeur de l'action des Administrations d'Etat " par Charles Coste


Charles Coste




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Le contenu de la présente publication n'engage que la seule responsabilité de son auteur et ne saurait être considéré comme constituant une prise de position officielle des institutions.
 

L’action des services de l’Etat n’échappe pas à un contexte d’exacerbation des compétitions de toutes natures ainsi que de restrictions budgétaires. Ces évolutions structurelles commandent de repenser l’allocation des ressources humaines, matérielles et financières pour leur permettre de remplir leur mission naturelle de préservation des intérêts fondamentaux de la nation.

Principe organisateur, le renseignement économique dans l’acception anglo-saxonne d’Intelligence (moins restrictive que le concept français du renseignement) pourrait par la force des choses prendre une place primordiale et s’imposer comme colonne vertébrale du management et du fonctionnement des administrations d’Etat.

Deux tendances lourdes militent en ce sens.

- Après avoir perdu de nombreux leviers de commande sous les effets conjugués de la montée en puissance des institutions supranationales et de la place faite à l’essor régional, l’Etat est à la recherche d’un nouvel équilibre mieux adapté à ses missions essentielles, tant dans un souci d’efficacité que de maîtrise de la dépense publique.

- Les administrations n’agissent plus dans un champ clos prévisible plus ou moins monoculturel, mais dans un environnement mondialisé, complexe, mouvant, en concurrence avec de multiples acteurs de la société civile, ce qui exige une compréhension de l’impact des politiques publiques comme des tendances sociétale dans le cadre national et international.

L’INTELLIGENCE PRINCIPE STRUCTUREL D’ORGANISATION. DE LA REACTIVITE FRAGMENTEE A LA PROACTIVITE SELECTIVE

L’Intelligence peut alors devenir l’élément central d’une doctrine d’emploi des personnels répondant à ce souci managérial. Il introduit un nouveau paradigme d’efficience fondé sur une prise de conscience stratégique qui se combine avec la nécessité d’opérer de véritables choix opérationnels et tactiques sur des dossiers, groupes ou organismes ciblés.

L’introduction de la culture de l’Intelligence dans le mode de fonctionnement des administrations s’inscrit dans une logique qualitative qui vise à atteindre une certaine profondeur temporelle, spatiale et organique. Elle s’oppose à une culture du résultat, en privilégiant la perspective stratégique, l’anticipation et la planification à moyen et long terme en fonction de priorités clairement définies.

Par l’identification des tendances, la compréhension des phénomènes, le dépassement des apparences et des fausses évidences, la captation de signaux faibles, une telle démarche nécessairement proactive vise à donner une information complète aux dirigeants et à favoriser la prise d’initiative. Autrement dit de ne pas subir et de n’être que réactif selon les événements.

L’Intelligence est avant tout une chose intellectuelle permettant de se déprendre d’un déni de réalité délétère trop fréquent, d’un aveuglement face au monde réel en fonction de sa propre culture, de sa formation, d’une endogamie professionnelle ou encore d’idéologies. S’il est toujours préférable de planifier ses actions et de savoir avant d’agir, encore est-il tout aussi pertinent d’échafauder sa perception des enjeux fondamentaux sur des connaissances fermement établies plutôt que sur la seule intuition ou encore par réaction à des événements subis. Encore convient-il de se dégager des préjugés et de ne pas se laisser submerger par l’ignorance de sa propre ignorance.

Comme le plus souvent les administrations ne font pas de l’art pour l’art, la recherche de renseignements répond à des besoins opérationnels d’ordre tactique. Il n’en demeure pas moins que la démarche d’Intelligence combine deux niveaux d’analyse non hiérarchisés et tout à fait distincts du renseignement, mais absolument complémentaires et interdépendants : l’analyse stratégique et l’analyse tactique opérationnelle.
  • L’analyse stratégique reste un préalable fondamental incontournable.

    Pétrie d’une vaste culture générale, prenant en considération les visions transculturelles, orientée vers la connaissance pure, elle se propose de révéler un état global de la situation du monde par une compréhension des facteurs géopolitiques, géoéconomiques, géoculturels et religieux, économiques et financiers (politique monétaire, marchés financiers, flux de capitaux) ainsi que sociétaux (capital humain, cultures, religions, liens sociaux).

    Tournée vers la prospection, elle s’inscrit dans le temps long de la réflexion en décelant les signes précurseurs et discernant avec précocité les tendances lourdes structurantes des fluctuations conjoncturelles. Cependant, même si on ne gouverne pas avec un rétroviseur, la rétrospection ne lui est pas étrangère. Ainsi, convient-il de toujours attacher une importance aux analyses historiques et sociétales et de ne pas négliger l’immatériel et le symbolique.

    Outil global de définition des priorités et d’aide à la décision, elle doit permettre d’identifier les vulnérabilités, les menaces et les risques pour parer des surprises stratégiques majeures mais aussi d’appréhender les opportunités.
     
  • L’analyse tactique opérationnelle a pour objet d’orienter et de planifier les moyens de l’action.
    Elle se concentre sur le recoupement de données opérationnelles éparpillées, la définition de cibles prioritaires qu’il s’agisse de lieux internationaux d’influence, d’organisations, de groupes, d’individus, de thématiques. Elle attache une importance primordiale à la détermination des liens qui se créent et se défont de façon permanente, le plus souvent peu visibles.
     
Sans vouloir être polémique, il convient d’appeler l’attention sur deux points :
  • l’Intelligence ne délivre pas une vision moraliste qui en règle générale ne fait pas bon ménage avec le pragmatisme économique ; bien qu’offrant des perspectives, elle ne se veut ni démiurgique, ni prométhéenne ;
     
  • dans un monde chaotique, dans une période historique de profondes transformations de     toutes natures et de ruptures technologiques, de tensions internationales, l’Intelligence devient un art très difficile, d’autant plus que les grandes organisations technocratiques peinent à appréhender le chaos et pensent même parfois qu’on peut transformer la société par décrets.

    Le risque est alors de créer des réalités virtuelles, des adversaires de confort, d’imaginer que les dangers du monde réel se situent dans le calculable, en recourant à des modélisations au détriment de l’esprit de finesse. En aucune manière, il n’est possible de s’en remettre à des analyses ou problématiques seulement quantitatives.
Forme exigeante de management, car elle requiert professionnalisation et stabilité, la démarche d’Intelligence présente de nombreux avantages. Elle facilite :
  • la coopération nécessaire entre services
  • l’identification des priorités
  • le traitement des menaces et des opportunités
  • la mesure de l’activité.

JEUX D’INFLUENCE EN EUROPE ET ACTION EXTERIEURE

Les structures de pensée et la manière de percevoir les choses orientent grandement la conduite et la pratique des manœuvres d’influence. L’intelligibilité des comportements adverses présuppose une compréhension et une capacité de recul sur soi-même. En termes d’influence au sein de l’Union européenne, la grammaire française aurait peut-être intérêt à se laisser fertiliser par l’ethos anglo-saxon.
  •   L’ETHOS BRITANNIQUE  
Le monde anglo-saxon qui trouve sa matrice dans l’univers britannique a une approche totalement décomplexée de l’Intelligence, considérée comme une activité noble pour ne pas dire aristocratique. Cette absence d’a priori négatif, cette non diabolisation, cette souplesse d’esprit constituent un terrain favorable à l’utilisation des lobbies, visibles, connus, répertoriés, lobbies qui sont en outre placés au cœur du fonctionnement démocratique de la société et considérés comme un mode de représentation légitime des intérêts particuliers.

Le lobbying, lui aussi l’un des plus vieux métiers du monde, n’y constitue pas un phénomène marginal. Selon un rapport de l’OCDE, les dépenses engagées en matière d’influence au Royaume-Uni en 2008 ont dépassé les deux milliards d’euros pour un effectif de 14 000 lobbyistes.
Cet état d’esprit, empreint de Common law, ouvre tout naturellement la voie à l’exercice d’un soft power qui peut être exercé en dehors des instances officielles. C’est ainsi qu’une véritable professionnalisation d’une myriade d’ONG - souvent d'origine et de culture anglo-saxonnes - est perceptible non seulement dans les institutions de création des normes internationales, mais encore dans les instruments et méthodes de suivi de leur mise en œuvre.

Dans les jeux d’influences menés par les différents pays membres, Londres demeure, conformément à sa tradition et à sa volonté de prééminence, à la tête d'un réseau important articulé autour de structures souples, nébuleuse d'acteurs qui se caractérisent par leur maillage de connaissances personnelles où se côtoient dirigeants politiques, hommes d'affaires, fonctionnaires, agents de renseignement et lobbyistes. Elles constituent des vecteurs subtils, plus ou moins feutrés, pour conforter des positions économiques, politiques et culturelles dans la permanence d'une relation à l'Europe empreinte d'une rationalité à toute épreuve. Certaines comme British Brussels Network travaillent en étroite collaboration avec la Représentation permanente du Royaume-Uni à Bruxelles pour promouvoir les carrières de ressortissants britanniques au sein de l'Union Européenne.

Plus qu’une approche globale européenne, ce sont bien davantage les conceptions anglo-saxonnes que la Grande-Bretagne entend en effet faire prévaloir dans les négociations diplomatiques comme économiques afin de préserver les intérêts britanniques qui restent l'enjeu central de cette stratégie d'influence sur les institutions, organes ou outils de l'espace européen.

Au regard de l'éthos des différents personnels britanniques envisagés dans une perception globale, on pourrait être amené à penser qu'ils exercent leur action en intelligence étroite avec leurs autorités publiques, au niveau européen, national, local et avec divers établissements publics, notamment les agences, pour mener des actions combinées et continues dans le but de parvenir à infléchir la stratégie de l'ensemble des différentes organisations.

Cette action bénéficie en outre du soutien d'autres pays très influencés par des visions et le droit d’inspiration anglo-saxonne pour des raisons à la fois historiques, culturelles et religieuses.

Cette manière de faire et d’être pourrait-elle inspirer une approche française ?
 
 

LA NECESSITE D’UNE NOUVELLE GRAMMAIRE FRANCAISE

A la différence de l’approche anglo-saxonne, force est de constater une aversion franco-française pour le lobbying encore très ancrée dans les esprits, même si la réalité des faits contraste avec une idéologie rétive à toute forme d’expression concurrente de la puissance publique, laquelle s’arroge le monopole de l’intérêt général.

Pourtant face à un monde globalisé dans lequel les institutions supranationales ont un impact déterminant sur la compétitivité, notamment dans le cadre de l’Union européenne, la France aurait intérêt à affiner ses approches. Il apparaît en effet souhaitable de prêter une attention toute particulière à certaines agences qui revêtent un caractère névralgique dans des secteurs fondamentaux.
 
Il convient d'y ancrer une stratégie et des moyens à même de porter dans la durée l'approche française, pour prévenir le risque de dilution de notre influence, voire de notre marginalisation, et ce malgré une présence numérique souvent forte.
 
Ce point est d'autant plus important que si ces instances sont des centres de concurrence des intérêts nationaux, elles constituent aussi un vecteur d'influence tant auprès de leurs pairs non communautaires que des organisations internationales.
 
Un programme d'actions à la fois global et précis appelle une réflexion, menée en lien étroit avec les entreprises concernées, dans le dessein de spécifier des objectifs ainsi que d'appréhender avec une vision claire ce qu'on peut attendre de ce programme et l'investissement à y consacrer.
 
Sa crédibilité requiert un instrument de mesure de notre influence sur les positions prises par ces instances afin d'apprécier notre poids tant qualitativement que quantitativement.
Il est essentiel pour cela d'avoir une perception d'ensemble de notre participation aux groupes de travail et un panorama des appels d'offres (services, expertise, formation, etc.) remportés par rapport à la concurrence.
 
Sur la base de ces constats, établir une stratégie opérationnelle impose une identification claire des objectifs à poursuivre et des moyens à y dédier aux différents niveaux. Concernant les positionnements des personnels au sein de ces instances, il conviendrait de faire porter l'effort surtout sur les divisions, cellules et postes sensibles. Il existe certainement un potentiel à organiser, mobiliser, mettre en ordre de bataille pour garantir une politique de présence et de maillage serré qui prenne aussi en considération les pôles de décisions pertinents dans les autres instances européennes.
 
Une participation active dans les différents groupes de travail ciblés selon la stratégie arrêtée est tout aussi essentielle. Souplesse, mobilité, initiative sont les qualités primordiales déjà pratiquées par certains de nos partenaires. Le Royaume-Uni et les pays du Nord font ainsi preuve d'une réactivité forte et pragmatique aux appels à spécialistes pour proposer des experts dans les différents groupes de travail techniques. Une telle démarche suppose évidemment de disposer dans nos rangs d'un vivier de bons experts, parfaitement anglophones, et donc de dégager les masses critiques de moyens financiers et humains nécessaires, vraiment disponibles pour de telles expertises et participation à des réunions.
 
Les travaux des experts devraient pouvoir s'inscrire en ligne avec les axes porteurs de la stratégie française définie.
 
Il reste ici un point délicat à aborder qui peut susciter un questionnement quasi existentiel pour nombre d’administrations françaises dans leur adaptation à une logique d’Intelligence, si l’on s’inspirait d’une démarche pragmatique à l’anglo-saxonne.

Dans cette hypothèse, l’'élaboration de cette stratégie ne doit pas rester bureaucratique. Le cercle de réflexion amené à préparer celle-ci doit plus privilégier les aspects de pertinence, d'imagination, de qualité et d'anticipation que les seules dimensions institutionnelles.

En particulier, l'apport du secteur privé, des réflexions universitaires, voire des conceptions d'instituts (telles les écoles polytechniques suisses) et spécialistes étrangers ne sauraient être écartés d'emblée. A cet égard, on ne peut que regretter l’absence en France de vrais campus, multidisciplinaires et multiculturels, condition essentielle pour créer de tels cercles de réflexion.
 
Cette structuration pourrait permettre de dépasser une vision purement administrative et d'éviter les effets de routine, de réseaux ou de corporatismes sur les positions d’organismes nationaux dont le jeu collectif est susceptible d’aller à terme à l'encontre de leur propre intérêt et de celui de l'Etat.
 
 

LA STRUCTURATION DE L’INTELLIGENCE DANS LES ADMINISTRATIONS D’ETAT.

Concilier dans les grandes institutions la cohabitation entre différents systèmes de pensée et d’action est toujours compliquée. Leurs structures mêmes conditionnent leur évolution administrative et les missions s’adaptent parfois moins aux réalités à affronter qu’aux hommes et administrations qui en vivent.
 
L’intégration d’une logique d’Intelligence, d’une intelligence collective, dans l’activité des administrations repose sur deux piliers fondamentaux :
  • la création d’un état d’esprit
  • la création d’entités dédiées à l’Intelligence

-> INSUFFLER UN ETAT D’ESPRIT : DE L’INFOVRAC A L’INFOVALEUR

Dans les grandes structures, qu’elles soient publiques ou privées, les détenteurs d’informations sont très variés. Pour répondre à des missions spécifiques, ce qui est parfaitement compréhensible, ces organismes sont constitués de petits groupes spécialisés. Ils sont agencés sur des modèles d’organisation traditionnelle, de type « appareil » vertical et cloisonné, parfois même étanche, ce qui entraîne une amplification du phénomène de balkanisation de l’information.
 
  • L’enjeu est donc d’insuffler une logique d’Intelligence qui, en France, se heurte à des obstacles de natures différentes.
Le moindre n’est pas une réticence très franco-française au monde du renseignement fortement diabolisé. D’autre part, les personnels exercent essentiellement leur activité de manière réactive. Ensuite, les bureaucraties se heurtent à des masses de procédures, la dispersion des missions même au sein d’un même bureau, l’urgence ou autrement dit le temps court.
Enfin, dans de nombreux dossiers on s’aperçoit – post mortem – que les informations pertinentes existaient mais que le système bureaucratique ne les avait pas traitées ou qu’elles avaient été mal orientées ou utilisées. Trop souvent, les connaissances stagnent au niveau individuel local, se perdent ou restent ignorées des échelons supérieurs.
 
  • Même à partir d’activité de routine, il convient d’engager les personnels et tout particulièrement les experts, techniciens et les négociateurs, un peu à la manière japonaise, à aborder leur activité avec le principe d’une vision grand angle.
Cet état d’esprit qui doit influencer le comportement des agents doit favoriser la capacité d’étonnement et la remontée d’information. Ainsi, des denrées périssables et volatiles dépendant de la mémoire individuelle peuvent subir la transmutation du vrac à la valeur.
 
On se souviendra que sous l’impulsion de Claude Revel, le développement de la formation à l'intelligence économique, tant initiale que continue, était l'un des axes de travail prioritaires de la Délégation Interministérielle à l’Intelligence économique (D2IE).
Nous reprendrons ici les termes de la D2IE : « En effet, le développement d’une véritable culture de l’IE dans les entreprises et les établissements de recherche passe non seulement, par la bonne information des acteurs de l'entreprise mais surtout par une sensibilisation au sujet dès les études supérieures. ….

L’objectif fixé par le gouvernement sur proposition de la D2IE et repris par le ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche prévoit qu’à partir de la rentrée 2014, tous les étudiants de niveau licence puissent bénéficier d’un module d’initiation aux différents aspects de l’intelligence économique. Le but est de permettre aux futurs cadres, ingénieurs, chercheurs, fonctionnaires, etc. d’acquérir des connaissances techniques et d’intégrer de bons réflexes dès le début de leur vie professionnelle ».
 
Encore faut-il qu’il ne s’agisse point d’enseignement théorique par des professeurs qui n’ont jamais pratiqué de telles méthodes, mais d’une appropriation pratique de la part des étudiants à partir d’expériences partagées.
 
Dans les administrations, on peut envisager des campagnes de sensibilisation sous forme de conférences généralistes ou à caractère pratique.
 

LA CREATION D’UNITES DEDIEES

  •   MISSIONS 
La tentation peut être grande de cumuler sur les mêmes agents les activités d’Intelligence avec leurs activités techniques. Cette confusion des genres entretient des risques de négligence, la pratique témoignant du fait qu’en général un métier l’emporte sur l’’autre.

La mission primordiale de ces entités est de centraliser l’ensemble des savoirs diffus qui ne peuvent prendre du sens que mises en relation avec d’autres renseignements ouverts ou fermés.

L’objectif est de trouver et interpréter l’information utile ainsi que d’organiser des passerelles de savoir sur des contenus appropriable et pertinents susceptibles de faire interagir les environnements par domaines d’activité, filières métiers, process, marché et expertise en instituant un principe de continuité.
 
  •   METHODOLOGIE 
Pour ce faire, ces entités d’Intelligence s’appuient principalement sur des sources externes ouvertes provenant d’organismes publics ou privés, et bien évidemment des sources internes à l’organisme, que celles-ci couvrent des domaines techniques, institutionnels ou individuels. Les informations recueillies peuvent d’ailleurs porter sur des thématiques très éloignées du cœur de métier mais permettant d’appréhender des menaces à forte occurrence ou émergentes.
 
Ces entités doivent donc mobiliser les savoirs pour faire des analyses transversales et alimenter la réflexion au quotidien, créer des réseaux de savoir et d’expérience, industrialiser les solutions. A cette fin, elles travaillent aux côtés des directions techniques entendues au sens large, qu’il s’agisse des domaines régaliens ou purement techniques. Dans cette perspective, elles doivent identifier les personnes qui produisent du contenu ou font le même métier.
 
Il convient que ces entités positionnent leurs analyses sur deux niveaux (voir supra) en distinguant bien l’analyse de la recherche sans néanmoins introduire de discontinuités entre les deux :
  • l’Intelligence stratégique globale
  • l’Intelligence tactique opérationnelle
Une même méthodologie s’applique à ces deux approches, qu’il s’agisse de l’utilisation des méthodes dites bottom-up ou inductives ou des méthodes top-down ou déductives.
La première qui revêt un caractère proactif en dépit d’une apparente passivité consiste à centraliser toutes les informations pertinentes venues des différentes sources et notamment du terrain.
La seconde vise à vérifier une hypothèse ou à éclairer des zones d’ombres conscientes ou insoupçonnés par les agents opératifs.
 
Pour éviter les risques d’intoxication ou de prophéties auto-réalisatrices, ces entités doivent avoir leurs sources propres dans toutes les sphères de la société. Elles doivent aussi savoir établir et entretenir des liens de confiance formels comme informels avec les services spécialisés de la communauté du renseignement comme la DGSE, la DGSI ou la Gendarmerie.
  • CLIENTS ET LIVRABLES
Le renseignement est en premier lieu destiné à l’Autorité et doit lui permettre d’accroître ses possibilités et ses marges de manœuvre. Elle peut prendre la forme de renseignements bruts ou travaux analytiques. Mais la logique d’Intelligence doit aussi faire vivre l’organisme administratif.
 
La traduction concrète de ces diverses activités peut se traduire par une formalisation homogène de l’information, des rapports types, des plateformes d’information en vue de leur archivage ou de leur diffusion.
 
A titre d’exemple et sans prétendre à l’exhaustivité, on peut proposer en reprenant pour partie une terminologie anglo-saxonne :
  • des Market overviews (informations macroéconomiques, géostratégiques, états des réglementations, etc.)
     
  • des Special reports (étude d’une thématique technologique, sous-segmentation, panorama d’une filière, profil des acteurs, focus sur des relations inter institutionnelles, etc.)
     
  • des Case studies sur des dossiers à venir ou achevés (contexte et problématique définition, solutions apportées, bénéfice en termes de dispositif, succès ou échec, etc.).

Puisqu'il faut conclure ...

La logique d’Intelligence peut avoir des effets vertueux dans une administration d’Etat, sous réserve de ne pas être étouffée dans des schémas bureaucratiques procéduraux et aseptisés, non plus que par l’interférence politique à tous niveaux.

Courtisans et bonnes pratiques de l’Intelligence font rarement bon ménage.
Pour conserver une pertinence dans un monde d’intensification des contextes concurrentiels, elle s’inscrit difficilement dans le carcan d’un concept d’emploi, car elle exige agilité, vitalité, fluidité, originalité, souplesse, innovation, initiative. Son esprit ne peut se diffuser avantageusement que si elle se différencie d’une usine à gaz associée à un surcroît de charge. Voilà qui, en certaines situations administratives, peut bien paraître révolutionnaire en France.

 

L'auteur

Charles COSTE
Fonctionnaire de l'État - Après un bref passage comme cadre à l’international dans l’industrie parapétrolière, Charles Coste a servi dans différentes administrations depuis 1981. Il a notamment accompli plusieurs séjours à l’étranger, dans diverses ambassades en Afrique de l’Est et en Amérique Latine, sous statut diplomatique, en qualité de Conseiller de coopération et d’action culturelle. Il est spécialisé en intelligence économique, relations internationales ainsi qu'en coopération culturelle, scientifique, technique et linguistique.
Charles COSTE est vice-président de l’association des auditeurs en intelligence économique de l’Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale – IHEDN.
Formation : Diplôme de 3ème cycle en Management, Stratégie et Intelligence économique, Département « École de Guerre Economique », École Supérieure Libre des Sciences Commerciales Appliquées, Paris) - Maîtrise en Droit international et communautaire -  Diplôme Institut d’Études Politiques d’Aix-en-Provence.
 








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